SAAQclic : quand l’État ne sait plus « faire » ni « faire faire »

Le fiasco SAAQclic ne relève ni de l’anecdote ni de l’exception. 

On peut pointer un·e dirigeant·e, dénoncer un déploiement précipité ou s’indigner devant les dépassements de coûts, mais c’est passer à côté de ce que l’affaire révèle vraiment.

SAAQclic dépasse le simple scandale administratif. Il révèle quelque chose de plus profond, soit l’érosion graduelle de la capacité de l’État à agir par lui-même et à encadrer efficacement les actions qu’il délègue.

La Commission Gallant a mis en évidence des lacunes réelles en matière de gouvernance et de supervision. Elle conclut que la SAAQ a délibérément menti pendant des années aux parlementaires sur les dépassements de coûts de SAAQclic, dont la facture a explosé de 458 millions à 1,1 milliard de dollars. 26 recommandations en ont découlé « pour mieux encadrer les grands projets informatiques du Québec ».

Mais ces défaillances ne sont pas apparues du jour au lendemain. Elles s’inscrivent dans une trajectoire longue, façonnée par des décennies de choix budgétaires et organisationnels qui ont lentement transformé l’architecture même de l’action publique. Depuis les années 1990, le sous-financement chronique et l’externalisation des fonctions stratégiques ont rongé l’expertise interne, fragmenté la mémoire organisationnelle et affaibli la capacité d’encadrement.

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Les compressions ont frappé en priorité les fonctions intermédiaires, soit la planification, la coordination et l’expertise technique, celles-là mêmes qui assurent la cohérence des projets complexes et qui permettent à une organisation d’apprendre, de corriger et de s’adapter. Autrement dit, les fonctions qu’on sacrifie en premier sont celles dont l’absence se paie le plus cher.

Une compétence qui n’est plus mobilisée tend à se perdre. Les savoirs administratifs sont pratiques et cumulatifs ; ils se construisent dans l’action et se maintiennent par l’usage. C’est ce que la littérature appelle le policy learning, soit la capacité d’une institution à tirer des leçons de son expérience pour éclairer ses décisions futures. Et lorsque cette capacité s’érode, elle rend nécessaire, en retour, le recours à l’externalisation, créant ainsi un mécanisme autorénforçant. Faute de cette capacité, la SAAQ s’est retrouvée à piloter un projet d’une complexité considérable, sans la réelle capacité de le faire.

C’est dans ce contexte qu’elle a opté pour un mode contractuel fondé sur un partenariat avec une alliance regroupant trois firmes de conseil privées : SAP, LGS et IBM. Cette alliance s’est vu confier la responsabilité de fournir les équipements ainsi que les biens et services nécessaires à la mise en œuvre, à l’exploitation et à l’évolution de la solution. En pratique, ce choix a placé les consultant·es au cœur du pilotage opérationnel du projet, reléguant l’État à un rôle passif et la SAAQ à la merci de ses propres sous-traitant·es.

Le recours aux firmes privées est devenu moins un choix qu’une contrainte structurelle déguisée en pragmatisme. Pourtant, en transférant à l’externe des fonctions stratégiques, l’État réduit précisément les occasions de maintenir et de renouveler ses propres savoirs. La dépendance s’accroît, la capacité autonome s’amenuise.

Piloter un contrat exige de savoir définir les besoins, évaluer les livrables, contester des choix techniques et ajuster la trajectoire d’un projet. Sans contre-expertise interne solide, la relation devient asymétrique ; l’administration conserve la responsabilité juridique, mais l’influence opérationnelle glisse vers les fournisseurs.

C’est ainsi que s’installe une consultocratie, un régime d’action publique dans lequel les firmes de conseil ne se contentent plus d’exécuter des mandats, mais participent à définir les problèmes, à structurer les solutions et à orienter les décisions. Leur rôle devient central non par simple contingence, mais parce que l’affaiblissement des capacités internes rend leur expertise structurellement nécessaire.

Mais si leur rôle était si central, où étaient-elles lors des audiences publiques ?

Ce sont principalement des acteurs·trices publics·ques, soit les ministres, chefs·fes de cabinet, gestionnaires de la SAAQ, hauts·es fonctionnaires et président·e du conseil d’administration, qui ont été exposé·es et appelé·es à rendre des comptes. Pourtant, le pilotage opérationnel avait été largement confié au privé. Les firmes ne représentent que 11 des 102 personnes convoquées à témoigner devant la Commission.

11 sur 102. Cette proportion en dit long sur la distribution réelle de l’imputabilité.

L’asymétrie est d’autant plus frappante que les erreurs majeures d’évaluation de la complexité du projet, les retards répétés et les dépassements de coûts substantiels relevaient en grande partie des responsabilités assumées par les prestataires externes. La configuration contractuelle a permis aux firmes de demeurer en arrière-plan du scandale, alors même qu’elles encaissaient des bénéfices financiers considérables.

C’est là l’un des effets pervers les plus insidieux de l’externalisation des fonctions stratégiques. Lorsque les décisions techniques sont déléguées, la responsabilité politique demeure concentrée du côté public. L’État assume les risques. Le privé encaisse les honoraires. Devinez pour qui le cercle est vertueux.

Les avertissements ne manquaient pourtant pas. Dès 2010 et 2011, le syndicat des professionnel·les du gouvernement signalait la perte d’expertise interne et l’incapacité à assurer un suivi adéquat des contrats informatiques, évoquant une pénurie de personnel qualifié, des difficultés de rétention et une dépendance croissante envers le privé. En 2015, l’Unité permanente anticorruption (UPAC) alertait à son tour sur les risques associés au recours accru aux consultant·es privé·es dans les projets informatiques de l’État, en insistant sur la nécessité de maintenir les fonctions stratégiques à l’interne et de renforcer les compétences des employé·es du public chargé·es de superviser les prestataires externes.

Ces mises en garde ont été ignorées. On sait maintenant ce que coûte vraiment une économie de bout de chandelle. Un gros merci aux indicateurs de performance !

Les dérives observées dans les grands projets publics ne relèvent ni d’erreurs ponctuelles ni d’échecs purement techniques. Elles sont le produit d’une configuration institutionnelle où l’action publique, affaiblie par le sous-financement et la perte de ses capacités internes, délègue des fonctions stratégiques à des acteurs·trices qu’elle n’est plus en mesure d’encadrer. Les administrations se retrouvent alors à gérer des contrats et à absorber les conséquences de choix qu’elles n’ont ni pleinement définis ni réellement contrôlés. Dans ce contexte, les retards, les dépassements de coûts et les échecs de gouvernance ne sont plus des anomalies ; ils sont l’issue prévisible d’un rapport de force structurellement asymétrique.

Voici la séquence en bref : le sous-financement érode l’expertise. Le manque d’expertise cède la place à l’externalisation. L’externalisation engendre la dépendance. La dépendance pérennise la perte de capacité.

Face à ce constat, un État qui ne sait plus « faire » ni « faire faire » ne peut se contenter de sacrifier l’un de ses anciens protégés.

Il n’a que lui-même à blâmer.

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Références mobilisées : 

Eddé, M. (2023). La destruction de l’État. École, hôpital, industrie, énergie, sécurité, diplomatie… Bouquins. https://doi.org/10.3917/bouq.edde.2023.01

Mazzucato, M. et Collington, R. (2023). The big con: how the consulting industry weakens our businesses, infantilizes our governments, and warps our economies. Penguin.

Ylonen M. et Kuusela H. (2019). Consultocracy and its discontents: A critical typology and a call for a research agenda. Governance, 32(2), 241‑258. https://doi.org/10.1111/gove.12369